Kuulla vai kuunnella – käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan toteuttamisen haasteita julkisella sektorilla

Abstract

Julkisen sektorin itsensä synnyttämien innovaatioiden ja innovoinnin näkökulma on verrattain tuore innovaatiotutkimuksen tutkimuskohde. Vielä uudempaa lähestymistapaa edustaa käyttäjälähtöinen ja käyttäjää osallistava palveluinnovaatiotutkimus julkisella sektorilla. Käyttäjälähtöisen ja käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan toteuttamisesta ollaan kiinnostuneita, mutta tieteelliseen tutkimukseen perustuva tieto lähestymistavasta on vielä kohtuullisen niukkaa.

Tämän käyttäjälähtöiseen palvelujen innovointiin keskittyvän väitöskirjatutkimuksen päätavoitteena on mikrotasolla tunnistaa ja ryhmitellä käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan toteuttamisen haasteita julkisella sektorilla. Väitöskirjatutkimuksen alatavoitteena on tutkimuksesta saatavan tiedon avulla muodostaa kysymyslista tukemaan lähestymistavan käyttöönottamista ja toteuttamista julkisen sektorin palveluorganisaatioissa ja -verkostoissa. Julkisen palvelusektorin ohella väitöskirjan tutkimustuloksia voivat soveltuvin osin hyödyntää myös yksityisen ja kolmannen sektorin palveluorganisaatiot ja -verkostot sekä käyttäjälähtöisen innovaatiopolitiikan suunnitteluun ja sen jalkauttamiseen osallistuvat tahot.

Haasteita lähestytään tutkimuksessa käyttäjälähtöisen ja käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan piirteiden kautta ja haasteita tarkastellaan kehittäjäviranomaisten (ryhmätaso) näkökulmasta. Kuntasektori on valittu tutkimukseen edustamaan julkista sektoria. Lähestymistavan piirteiksi tutkimuksessa määritellään käyttäjänäkökulman ohjaava rooli organisaation innovaatiotoiminnan strategisella tasolla ja palvelujen uudistamisprosessien tasoilla, avoimuus (erityisesti käyttäjärajapinta) ja tulkinnallisuus innovaatioprosessien varhaisessa vaiheessa sekä laaja-alainen käsitys innovaatioiden lähteistä käyttäjänäkökulmaa muodostettaessa.

Tutkimuksen kohteena on hyvinvointipalveluinnovaatioprosessien varhainen vaihe, jolloin keskeisessä asemassa on uusien ideoiden sekä uuden tiedon ja ymmärryksen hankinta hyödynnettäväksi innovaatioprosessien seuraavissa vaiheissa. Tutkimuksessa rajaudutaan käyttäjälähtöisen palveluinnovoinnin muotoon, jossa käyttäjät intentionaalisesti ja konkreettisesti osallistetaan kehittäjäviranomaisjohtoisiin palveluinnovaatioprosesseihin. Käyttäjiksi tutkimuksessa ymmärretään palvelun loppukäyttäjät palvelujen ”ulkoisina hyödyntäjinä” ja yli sektorialisten palveluprosessien henkilöstö palvelujen ”sisäisinä hyödyntäjinä”. Hyvinvointipalveluista tutkimuksessa ovat edustettuina sosiaali- ja terveyspalvelut sekä ikäihmisten palvelukeskusten tarjoamat palvelut. Kuntasektorin innovaatiotoiminnan kenttä ymmärretään tutkimuksessa verkostomaisena kokonaisuutena, joka ylittää kuntien hallinnolliset rajat.

Artikkeliväitöskirjana toteutetun väitöskirjatutkimuksen metodologia perustuu usean tapauksen tapaustutkimukseen (multiple case-studies) ja kvalitatiiviseen tutkimusotteeseen. Työn empiirinen osuus koostuu viidestä artikkelina julkaistusta osatutkimuksesta. Osatutkimuksissa käytetään tapaustutkimuksen eri variaatioita, ja tutkimusaineistot on kerätty kolmesta eri perustutkimusympäristöstä. Osatutkimuksien tapaukset on valittu palvelun käyttäjien ”äänen jatkumon” (the voice of the customer) eri kohdista. Käyttäjän ääntä käytetään tutkimuksessa metodisena ratkaisuna ja metaforana. Lisäksi käyttäjän ääni ymmärretään tutkimuksessa paremminkin kollektiivisena ja laajemmista palvelujen kehittämisnäkökulmista kertovana tekijänä kuin yksittäisten palvelun käyttäjien tarpeista ja toiveista kertovana metaforana.

Käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan toteuttamisen haasteiksi julkisella sektorilla tutkimuksessa tunnistetaan viisi haastetta. Tiivistetysti haasteena on 1. palvelujen käyttäjien subjektiuteen perustuva käyttäjälähtöisyys palvelujen uudistamisessa 2. tunnistaa palvelun käyttäjät innovaatiotoiminnan voimavarana ja rohkaistua heidän osallistamiseensa 3. sitoutuminen yhteistoiminnallisuuteen käyttäjä- ja muita rajapintoja ylittävissä palvelujen uudistamisprosesseissa ja innovaatiohakuisuus työskentelyssä 4. oivaltaa palvelutoivelistoja ja asiakaspalautteita laajempia kehittämisnäkökulmia 5. synnyttää luottamukseen perustuva hyvä kierre palvelun käyttäjien ja kehittäjien välille.

Tutkimustuloksena syntyneet haasteet paikannetaan tutkimuksessa käyttäjän äänen jatkumolle erilaisin painotuksin. Lisäksi tutkimustulosten pohjalta tehdään kolme keskeistä johtopäätöstä. Ensinnäkin palvelun kehittäjätahon sekä palvelun loppukäyttäjien ja palvelujen sisäisten hyödyntäjien väliltä on tunnistettavissa innovaatiopotentiaalia sisältäviä rakenteellisia aukkoja. Toiseksi kehittäjäviranomaistahon valmius ja halu laajentaa tiedonmuodostustaan palvelujen uudistamisessa palvelun käyttäjien kanssa yhteisöllisen tiedonmuodostuksen suuntaan on puutteellinen. Kolmanneksi palvelujen kehittäjätaho ei ole sisäistänyt riittävässä määrin käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan metodologisia perusajatuksia.

Tutkimuksessa tunnistetut viisi haastetta osoittavat, että käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin lähestymistavan käyttöönotto hyvinvointipalveluorganisaation tai -verkoston palvelujen innovoinnin lähestymistavaksi ei ole mekaaninen toimenpide. Lähestymistavan käyttöönottoa tukeva kysymyslista perustuu tutkimuksessa tunnistettuihin haasteisiin. Kysymyslista on laadittu siten, että kysymykset liittyvät laajasti julkisten palveluorganisaatioiden ja -verkostojen innovaatiokulttuuriin. Kaksiosaisen kysymyslistan ensimmäisen osan kysymykset käsittelevät innovointia ohjaavia mentaalisia malleja. Ensimmäisessä osassa esitetään esimerkiksi seuraava kysymys: ”Millaista käsitystäpalvelun käyttäjistä (kuntalaisista) sekä käyttäjien ja kehittäjien (viranomaisten) välisestä suhteesta ilmennämme palvelujen innovoinnissa; onko palvelujen käyttäjä (kuntalainen) kohde, jolle kehitetään palveluja, vai onko hän jopa välttämätön kehittämiskumppani?”. Kysymyslistan toisen osan kysymykset liittyvät innovaatiokäytänteisiin ja valmiuksiin. Esimerkkinä voidaan mainita seuraava kaksiosainen kysymys: ”Tukevatko innovaatiokäytänteemme käyttäjärajapinnan ylittäviä innovaatioprosesseja ja sitoudummeko avoimin mielin työskentelyyn palvelun käyttäjien, potentiaalisten käyttäjien tai ei-käyttäjien kanssa? Mitä hyötyjä koemme yhteistoiminnallisuudesta koituvan meille ja käyttäjille sekä innovaation laatuominaisuuksiin?”.

Mitä tulee tutkimuksen otsikon alkuosaan ”kuulla vai kuunnella”, vastaus on, että pääpaino on sanalla ”kuulla”. Pohdintaluvussa tuodaan myös esille tarve – tai ainakin kriittisen tarkastelun tarve – käyttäjälähtöisen ja käyttäjää osallistavan palveluinnovoinnin käsitteen ja sen luonteen sekä tavoitteiden määrittelemiselle julkisen sektorin ominaispiirteistä käsin vastapainona alkuperältään yksityisen sektorin liiketoimintakontekstista lähtöisin oleville määrittelyille.

Innovations and innovating generated by the public sector is a relatively new area of innovation research. An even more recent field of research is user-driven service innovation and service innovation that promotes user involvement in the public sector. Implementing the user-driven service innovation approach and user involvement in service innovation are targets of some interest, but scientific knowledge about the approach is still relatively scanty.

The primary objective of this dissertation on user-driven service innovation is to identify and categorise – at the micro-level – the challenges of implementing the user involvement approach to service innovation in the public sector. The secondary objective of the dissertation research is to use the knowledge obtained from the research to formulate a list of questions to support the adoption and implementation of the approach in public sector service organisations and networks. In addition to the public service sector, the research results of the dissertation can be utilised, as applicable, by private and third sector service organisations and networks as well as parties involved in the planning and practical implementation of userdriven innovation policy.

The challenges are examined in terms of the characteristics of the approach of user-driven service innovation and user involvement in service innovation, and from the viewpoint of the developer authorities (group level). The municipal sector was chosen to represent the public sector in the research. The following are defined as the characteristics of the user involvement approach: the steering role of the user perspective at the strategic level of organisational innovation activities and at the level of service renewal processes; openness (especially at the user interface) and interpretativeness at the early stages of innovation processes, and a broadbased conception of sources of innovation when the user perspective is formulated.

The research focuses on the early stages of well-being service innovation processes, in which the key element is acquisition of new ideas as well as new knowledge and understanding to be utilised in the subsequent stages of the innovation processes. The research is confined to a form of user-driven service innovation where users are intentionally and concretely involved in service innovation processes led by developer authorities. Users are defined in the research as end-users, i.e., “external users” of services, and service process personnel across sectors, i.e., “internal users” of services. The well-being services in this research include social and health-care services and services for senior citizens provided by service centres. The research refers to the sphere of innovation activities in the municipal sector as a networked whole that transcends administrative boundaries of municipalities.

This dissertation consists of articles. Its methodology is based on multiple case studies and a qualitative research approach. The empirical part of the research is composed of five studies that have been published as research articles. These studies apply different case study variations, and their research data have been collected from three different research environments. The cases for these studies have been chosen to represent different stages of “the continuum of the voice of the customer”. The voice of the customer is used in the research as a methodological solution and a metaphor. In addition, it is understood in the research rather as a collective factor that provides a wider perspective on the development of services than a metaphor on the needs and wishes of the users of an individual service.

Five challenges in the implementation of the user involvement approach in service innovation in the public sector are identified in the research. In brief, they are the following: 1. A user-driven approach based on the idea of service users as subjects in the renewal of services 2. Identifying service users as a resource in innovation activities and venturing to involve them 3. Commitment to cooperation in service renewal processes that transcend user interfaces and other boundaries, as well as seeking an innovative mindset in work 4. Recognising wider development perspectives that go beyond service wish lists and customer feedback 5. Creating a fruitful cycle based on trust between service users and developers

The challenges were derived from the research results and are placed on the continuum of the voice of the customer according to different emphases. In addition, three key conclusions are drawn from the results. Firstly, structural holes that contain innovation potential can be identified between the developers and end-users or internal users of services. Secondly, the developer authority is not sufficiently willing and able to expand its knowledge creation in the renewal of services towards a more communal approach together with service users. Thirdly, the service developers have not sufficiently understood the basic methodological ideas of the user involvement approach in service innovation.

The five challenges identified in the research demonstrate that the adoption of the user involvement approach in service innovation as the approach to be utilised in a well-being service organisation or network is not a mechanical operation. The question list that supports the implementation of the approach is based on the challenges recognised in the research. The questions on the list are connected in a wide sense to the innovation culture in public service organisations and networks. The first of the two parts of the question list deals with mental models that guide innovating. The following is an example of the questions in the first part: “What kind of a conception of service users (inhabitants of the municipality) and of the relationship between users and developers (authorities) do we convey in service innovation; is the service user (inhabitant) an object that is used to develop services or perhaps even an indispensable development partner?". The questions in the second part of the list are related to innovation practices and skills; for example: “Do our innovation practices support innovation processes that surpass the user interface, and are we open-mindedly committed to working with service users, potential users or non-users? What advantages do we consider cooperation yields for us, the users and innovation quality features?”.

The response to the title of the dissertation – “To hear or to listen” – is that the emphasis is on the word “hear”. The discussion section of the dissertation also brings up the need to define – or at least critically scrutinise – the concept of user-driven service innovation and user involvement in service innovation and its features and objectives on the basis of the characteristics of the public sector to counterbalance definitions that originate from the business context of the private sector.